Государственно-частное партнёрство для парка: кто строит, обслуживает и несёт риск

Почему паркам нужна модель ГЧП, а не просто бюджет

Парк — это объект с противоречивой экономикой: он создаёт ценность для жителей, но почти не приносит прямого дохода, а содержание (уборка, озеленение, инфраструктура, безопасность) требует постоянных расходов. Городской бюджет обычно не справляется с одновременной реконструкцией и долгосрочным обслуживанием большого числа зелёных зон, поэтому власти ищут способы привлечь частные деньги и управленческую экспертизу.

Как отмечают в Национальном Центре ГЧП, развитие парков через ГЧП ценно не столько привлечением средств, сколько эффективным управлением территорией: созданный объект должен оставаться точкой притяжения и со временем, а не деградировать. Концессия интересна именно тем, что объединяет возможность бюджетного софинансирования с коммерческим подходом к управлению и позволяет привлечь возвратные средства финансирующих организаций.

Важно понимать границы механизма. Парки во многих случаях являются озеленёнными и природоохранными территориями с ограничениями на использование, что усложняет размещение коммерческих объектов. Поэтому выбор правовой формы и распределения рисков — это не юридическая формальность, а центральное проектное решение.

• Бюджет решает проблему разово; ГЧП решает проблему содержания в долгую.
• Ключ к парку — не только стройка, но и ежедневная эксплуатация и событийная жизнь территории.
• Зелёные зоны имеют ограничения на застройку, что сужает набор допустимых коммерческих функций.

Две крайние модели и концессия как компромисс

В России, по оценке Национального Центра ГЧП, палитра форм фактически сводится к двум крайностям. Первая — условно «московская»: бюджетное учреждение инвестирует в объекты, а бизнес взаимодействует с городом локально через аренду и мелкую розницу. Вторая — «концептуально частная»: приходит крупный инвестор или застройщик и развивает территорию за свои деньги, как в случае парка Галицкого в Краснодаре.

Между ними лежит концессия. По мнению участников отраслевого семинара Центра ГЧП и ВЭБ.РФ, концессионный механизм наиболее перспективен для парков, если проект предполагает единого оператора всей территории и «бюджетное плечо» — финансовую поддержку публичной стороны. На момент обсуждения модель уже активно применялась более чем в десяти городах, при этом почти все запущенные парковые проекты были самоокупаемыми, без прямого бюджетного софинансирования.

Выбор между этими полюсами сводится к ответу на вопрос: кто берёт на себя строительство, кто — операционную модель, и кто остаётся собственником. В «бюджетной» модели контроль максимален, но город сам несёт строительный риск. В «частной» — бизнес получает свободу, но и все риски, а муниципалитет рискует потерять влияние на общественное пространство.

• «Бюджетная» модель: максимум контроля города, минимум частных инвестиций.
• «Полностью частная» модель: инвестор сам строит и развивает, но город слабо влияет на правила.
• Концессия: единый оператор + право собственности у города + потенциальное «бюджетное плечо».

Кто строит, обслуживает и остаётся собственником

В концессионной схеме частный инвестор обычно обязан создать или реконструировать объект, а затем в течение всего срока соглашения содержать его и поддерживать на согласованном уровне. Так, в Благовещенске по концессионному соглашению на 25 лет инвестор вкладывает средства, строит и «больше 20 лет содержит парк, поддерживая его на высшем уровне», а город помогает привлекать федеральную поддержку — инфраструктурный кредит и дальневосточную концессию.

Право собственности на земельный участок и недвижимость при концессии, как правило, остаётся у публичной стороны; частник получает право владения и пользования на срок соглашения и в конце возвращает объект. Это принципиально отличает концессию от приватизации и снижает политический риск «захвата» общественного пространства частным интересом.

Объём обязательств инвестора шире стройки. В Воронеже концессионер парка «Дельфин» подчёркивал, что после завершения инвестиционной стадии работы продолжаются: спрос и набор услуг меняются, и территория должна «жить», постоянно генерировать события и поддерживать поток посетителей. Иначе говоря, операционная модель и событийная программа — часть обязательств, а не опция.

• Строительство и реконструкция — обычно зона ответственности частной стороны.
• Право собственности на землю и объекты остаётся у муниципалитета.
• Обслуживание и «жизнь» парка (события, арендаторы, уборка) — постоянная обязанность оператора на весь срок.
• В конце соглашения объект возвращается публичной стороне в оговорённом состоянии.

Как распределяются ключевые риски

Главный риск паркового ГЧП — окупаемость. Коммерческие поступления (аренда, общепит, аттракционы, ивенты) часто нестабильны и сезонны. Эксперты, комментируя воронежский опыт, прямо отмечали, что мероприятия, общепит и аренда в таких парках, как правило, «не покрывают и десятой части расходов», а цели бизнеса и власти противоположны: инвестор хочет прибыль при минимальных вложениях, муниципалитет — максимальную доступность территории для жителей.

Строительный риск (смета, сроки, качество) обычно целиком лежит на инвесторе: в «Дельфине» фактические вложения превысили 190 млн рублей при запроектированных 140 млн. Спросовый и операционный риск тоже на частной стороне, поэтому срок соглашения должен позволять вернуть деньги: в Воронеже «Дельфин» получили на 25 лет, «Танаис» — на 35 лет с обязательством вложить 415 млн рублей и планом окупиться за шесть лет за счёт аренды коммерческих объектов.

Публичная сторона несёт свои риски: длительность подготовки (от переговоров до подписания в Воронеже, по словам вице-мэра, может проходить до двух лет), ограничения природоохранного законодательства и необходимость соблюдать баланс коммерческого и некоммерческого. Провал возможен и при готовом механизме: в Сургуте из двух парковых концессий одна была расторгнута, вторая находилась в процессе расторжения — инвестор «не потянул проект финансово», свою роль сыграла и пандемия.

• Строительный риск (перерасход, сроки) — на инвесторе.
• Спросовый и операционный риск (выручка, сезонность) — на инвесторе.
• Риск подготовки и законодательных ограничений — на публичной стороне.
• Риск недостижения общественных целей (доступность, качество среды) делят обе стороны.
• Длительные сроки (25–35 лет) — способ дать инвестору горизонт окупаемости капиталоёмких вложений.

Что показывает российская практика

Конкретные примеры помогают увидеть, как модель работает на разных масштабах. В Благовещенске концессия на реконструкцию городского парка культуры и отдыха на 3,4 млрд рублей на 25 лет предполагает создание тематического парка с колесом обозрения, аттракционами, катком и амфитеатром; инвестор строит и более 20 лет содержит объект. Во Владивостоке по концессии на 25 лет реконструируется парк «Минный городок» с завершением работ к 2026 году.

В Воронеже практика многослойная: парк «Дельфин» передан в 2020 году на 25 лет; в 2024-м подписаны концессии на парк «Танаис» (35 лет, 415 млн рублей) и на 7,8 га прибрежной зоны у водохранилища («Дельфин № 2», минимум 192,9 млн рублей за четыре года). При этом регионы Черноземья массово не перенимают опыт: многие предпочитают бюджетное благоустройство или используют ГЧП для других объектов, что подтверждает: концессия в парках — нишевый, сложный и пока не ставший массовым инструмент.

Главный вывод из практики — реалистичность бизнес-модели решает всё. Успешные проекты опираются на продуманную концепцию, событийную программу, зонирование, где коммерция вписана, а не доминирует, и долгий горизонт. Провальные — на завышенных ожиданиях по выручке, отсутствии бюджетного плеча или непросчитанном спросе. Сроки и суммы в конкретных соглашениях меняются, поэтому их следует проверять в актуальных документах конкретного муниципалитета.

• Благовещенск: 3,4 млрд рублей, 25 лет, инвестор строит и содержит более 20 лет.
• Владивосток «Минный городок»: концессия на 25 лет, реконструкция к 2026 году.
• Воронеж: «Дельфин» (25 лет), «Танаис» (35 лет, 415 млн), прибрежная зона «Дельфин № 2».
• Сургут: негативный опыт — расторжение концессий из-за финансовой несостоятельности инвестора.

Чек-лист: как выбрать модель для вашего парка

Универсального рецепта нет, но есть последовательность решений, которая сводит риск ошибки к минимуму. Начните с экономики территории, затем определите правовую форму и только после этого — срок и распределение рисков. Следующий практический инструмент можно использовать как основу для проектного брифа или внутренней экспертизы муниципалитета.

Важно помнить: приведённые здесь положения носят общий характер и описывают российскую практику; конкретный проект требует проверки действующего законодательства о концессиях и ГЧП (в первую очередь профильных федеральных законов) и консультации с юристом, специализирующимся на инфраструктурных проектах.